Ábyrgð, stofnanir og íslensk stjórnsýsla

stjornmalstjornsyslaSalvör Nordal. „Ábyrgð, stofnanir og íslensk stjórnsýsla. Lærdómur af bankahruni.“ Stjórnmál og stjórnsýsla 10/1  (2014): 1-16.

Efni: Höfundur fjallar um siðferðislega ábyrgð á hruni bankanna árið 2008, skilgreiningar fræðimanna á virkri og óvirkri ábyrgð og hvernig starfsmenn í opinberri stjórnsýslu og stofnanir á Íslandi öxluðu ábyrgð sína í starfi í aðdraganda hruns íslensku bankanna árið 2008.

Bakgrunnur: Höfundur er með doktorsgráðu frá University of Calgary í Kanada og er forstöðumaður Siðfræðistofnunar Háskóla Íslands. Hún sat í starfshópi um starfshætti og siðferði í opinberri stjórnsýslu sem var Rannsóknarnefnd Alþingis til samstarfs við að meta fall íslensku bankanna og tengd efnahagsáföll og var skipuð árið 2009.
Í greininni tekur höfundur sérstaklega dæmi af starfi samráðshóps um fjármálastöðugleika sem skipaður var árið 2006.

Mat: Eftir stuttan inngang fjallar fyrri hluti greinarinnar um skilgreiningar tveggja fræðimanna, annars vegar í grein M. Bovens frá 1998 og síðan í tveim greinum G. Williams frá árunum 2006 og 2008. Salvör rekur á skilmerkilegan hátt greinarmun fræðimanna á virkri og óvirkri ábyrgð. Við skoðun á siðferðilegri ábyrgð manna sé nauðsynlegt að gera greinarmun á óvirkri og virkri ábyrgð; til að um óvirka ábyrgð á orðnum atburðum sé að ræða þurfi að vera fyrir hendi orsakatengsl milli athafna eða athafnaleysis og afleiðinga. Með virkri ábyrgð er á hinn bóginn vísað til ábyrgðar sem dygðar, „…eða þess, hvernig ábyrgur einstaklingur ber að hegða sér“ (s. 4).

Í frásögn af greiningu Williams á þremur siðferðilegum meginverkefnum stofnana kemur fram að hann telur verkefnin vera í fyrsta lagi að verkaskipting og skilgreining hlutverka byggja á siðferðilegri ábyrgð og því hafa stofnanir mikilvægt siðferðilegt gildi. Í öðru lagi samhæfa stofnanir verkefni með því að deila ábyrgð þannig að hver og einn beri tiltekna ábyrgð á gangverki hennar. Loks í þriðja lagi móta hlutverk okkar innan stofnana sjálfsmynd okkar og viðhorf annarra til okkar. Bovens telur, að mati höfundar greinarinnar, að ekki sé víst „að við höfum öll skýran mælikvarða á það hvað sé rétt að gera í tilteknum aðstæðum eða leggjum sams konar mat á stöðuna“ (s. 6).

Í seinni hluta greinarinnar tekur höfundur til skoðunar verkefni og vinnulag samráðshóps um fjármálastöðugleika sem skipaður var árið 2006 af ríkisstjórn Íslands. Í hópnum sátu fulltrúar þeirra ríkisstofnana sem áttu eftirlit með starfsemi íslensku bankanna og áttu að upplýsa sínar stofnanir um hvort útaf regluverki væri brugðið í starfsemi þeirra. Í lok greinarinnar er kafli sem fjallar um niðurstöður höfundar sjálfs sem hún kallar Umræðu. Fullkomin heimildaskrá fylgir greininni.

Tilgangur höfundar er að gera grein fyrir þeirri skoðun sinni að miðað við skilgreiningar þessara tveggja höfunda á virkri ábyrgð hafi í aðdraganda bankahrunsins skort á að opinber stjórnsýsla og starfsmenn hennar hafi til dæmis uppfyllt þær fimm forsendur sem Bovens telur þurfa til að virkrar ábyrgðar sé gætt í stjórnsýslu. Þá vitnar höfundur til skýrslu starfshóps um siðferði og starfshætti sem fylgir Rannsóknarskýrslu Alþingis frá árinu 2010 og ritar eftirfarandi:

„…að þótt margir einstaklingar hefðu mögulega gerst sekir um ámælisverða hegðun, sé vafasamt að einblína á þá. Ekki sé síður mikilvægt að huga að stofnunum samfélagsins enda sé vandinn …víðtækur, djúpstæður og kerfislægur.“ (Páll Hreinsson og fleiri, Aðdragandi og orsakir að falli íslensku bankanna 2008 og tengdir atburðir, 8. bindi, Viðauki 1, s. 243)

Höfundur kemst að þeirri niðurstöðu, sem hún byggir á skýrslu RnA, að vinna samráðshóps um fjármálastöðugleika hafi ekki verið markviss en það sé ekki að öllu leyti þeim um að kenna sem þar sátu, en í hópnum sátu ráðuneytisstjórar forsætis-, viðskipta- og fjármálaráðuneytis, einn af bankastjórum Seðlabanka Íslands og forstjóri Fjármálaeftirlits. Skipunarbréf það sem hópurinn fékk hafi verið meingallað, þar hafi vantað skýr fyrirmæli um ýmislegt svo sem um viðvaranir til þeirra stofnana sem þeir sátu í hópnum fyrir, um ritun fundargerða og einnig vantaði að mati höfundar skýr fyrirmæli um tillögugerð til úrbóta á því sem hópurinn komst að við skoðun. Nefndarmenn hafi því haft misvísandi viðhorf til verkefna nefndarinnar. Reynt hafi sérstaklega á samstarf, verkaskiptingu og ábyrgð við vinnu nefndarmanna. Niðurstaða höfundar er að hópurinn hafi meira rabbað um málefnin en að taka þau markvisst til rækilegrar athugunar með tillögugerð til þeirra stofnana ríkisins sem reglur segja til um. Þá hafi skort verulega á, að fulltrúum í hópnum hafi verið ljóst í verkahring hverrar eftirlitsstofnunar það hafi verið að grípa til ráðstafana gegn útafakstri bankanna. Alla yfirsýn hafi vantað. Sérstaklega tekur höfundur til umfjöllunar þátttöku hópsins í norrænni viðlagaæfingu um fjármálaáföll haustið 2007. Verkefnið átti að vinna um helgi en í miðjum klíðum kippti íslenski hópurinn að sér hendinni og hætti þátttöku í verkefninu að því er virðist án þess að fyrirmæli kæmu þar um frá bærum yfirvöldum eða frá hópnum í heild. Telur höfundur þá ráðstöfum sérstaklega ámælisverða í ljósi síðari atburða.

Greinin er rituð með texta sem almenningur á að eiga auðvelt með að tileinka sér, nokkuð flóknar skilgreiningar á ábyrgð í fyrsta hluta greinarinnar eru settar fram á svo greinargóðan hátt sem kostur er. Á ekki að vefjast fyrir neinum að skilja það.

Greinin er skrifuð af óhlutdrægni fræðimannsins sem þó víkur sér hvergi undan því að draga fram það sem hún telur miður hafa farið í starfi starfshópsins og þar með í skipulagi hinnar opinberu stjórnsýslu sem menn í hópnum voru fulltrúar fyrir. Má með sanni segja að niðurstaða sem opinberu eftirlitsstofnanirnar fá hjá höfundi sé falleinkunn. Og falleinkunn hljóti þær, vegna þess að skort hafi á siðferðisgrunn forystumanna stofnananna svo að þeir gætu gert sér fulla grein fyrir hinni miklu ábyrgð sem á þeim hvíldi við verkefnið. Bolli Þór Bollason, fyrrum ráðuneytisstjóri í Forsætisráðuneytinu var formaður samráðshópsins sem greinarhöfundur fjallar um. Hann sendi Rannsóknarnefnd Alþingis kröftug andmæli við umfjöllun nefndarinnar og álitsgerðir hennar um störf hópsins. Færir Bolli Þór fram á skýran hátt þessi andmæli sín og birtir meðal annars langar og ítarlegar fundargerðir hópsins til sönnunar afstöðu sinni. Það veikir því verulega gildi þessa hluta greinar Salvarar Nordal þar sem hún byggir álit sitt einungis á frásögnum í skýrslu RnA en leitar ekki að viðbrögðum formanns hópsins sem þó eru öllum aðgengileg á vef RnA.

Þá má ekki gleyma því í þessu tilviki að hér er um að ræða ábyrgð á því að vekja eftirtekt réttra eftirlitsaðila á útafaksri stjórnenda bankanna og að leita eftir að ákvarðanir verði teknar sem viðbrögð við honum. Sökin á málinu hlýtur samt sem áður að hvíla þyngst á þeim sem óku útaf, síður á löggæslunni, eftirá.

Benedikt Sigurðsson, nemandi í sagnfræði, nóvember 2014